Siyasal merkeziyetçilik, üniter devlet (tekçi) yapılanmasını vurgular. Üniter devlet; ülke, millet ve egemenlik unsurları ile yasama, yürütme ve yargı organlarının teklik özelliğini taşıyan devlet yapısıdır. Bu kavramdan yola çıkarsak, siyasal merkeziyetçilik hem devletin unsurlarında, hem de devletin organ ve yetkilerinde teklik demektir. Hakeza, devletin ülke, millet ve egemenlik olmak üzere üç sacayağı olduğu düşünüldüğünde, üniter devlet yapısı bu üç unsurun bölünmez ilkesine dayanmaktadır. Ülkemiz de (Türkiye Cumhuriyeti), Fransa, İngiltere, Yunanistan, Romanya, Macaristan, Bulgaristan vb. ülkeler gibi üniter devlet sisteminin örnekleri içerisindedir. Ülkemiz Fransa’nın siyasal merkeziyetçi tekçi yapısından fazlasıyla etkilenmiş, aynı şekilde tarihsel arka planda da (Osmanlı Devleti) Fransa’dan etkilenilmiştir. Bu bağlamda, 2019 yılında Türkiye Cumhuriyeti’nde gerçekleştirilecek mahalli idareler seçimi göz önüne alındığında, ülkemizin en çok etkilendiği ülkelerden biri olan Fransa yerel yönetimler sistemi önem arz etmektedir.
Fransa, siyasal merkeziyetçi tekçi yapıya sahip bir ülkedir. Fransa’nın bu tekçi devlet yapılanması Jakoben anlayışın bir ürünü olarak vücut bulmuştur. Fransa’daki yerel yönetim sisteminin Fransız Devrimi ile Napolyon döneminde şekillendiğini vurgulamak yerinde olur. Fransa yerel yönetim sistemi İspanya, İtalya, Portekiz, Yunanistan gibi Avrupa ülkelerini, aynı şekilde Afrika ve Amerika kıtasındaki bazı ülkeleri de etkilemiştir. Ülkemizin yerel yönetim sistemi özellikle Osmanlı Devleti’nden itibaren Fransızların yapısından etkilendi ve model alınarak oluşturuldu. Fransa’nın mevcut mahalli idare yapısı geçmişle karşılaştırıldığında, yerel yönetim sistemi modeli 1982 tarihli “Defferre Yasası”nın (Gaston Defferre zamanında yapılan la loi Defferre) oluşturduğu reformun yerel özerklik ve demokrasiyi temin eden temel ilkelerine dayanmaktadır. Fransa’da âdem-i merkeziyetçilik reformu, devletin yerel yönetimler üzerindeki vesayetinin kaldırılmasıyla kimlik kazandı. Fransa’da sıkı bir idari vesayet hüküm sürerken, yapılan reformlar sonrası merkezi idarenin yerel yönetimler üzerinde vesayet denetimi kaldırılmış ve mülki amirin yerindelik denetimi yasaklanarak, sadece hukuka uygunluk denetimi yapılabilmesi için mahkemeye başvurma yetkisi kalmıştır. Bu reformlar, Valilerin mahalli idareler üzerindeki vesayetinin kaldırılmasının temel mihenk taşlarıdır. Fransa, 2003 yılında yerinden yönetime ağırlık veren uygulamalarında yeni bir aşamaya geçmiştir. Devletin örgütlenmesine ilişkin anayasa hükümlerinde köklü değişiklikler gerçekleştirirken, bölge idarelerine yasama yetkisi tanınmıştır. Bölge idarelerine yasama yetkisi tanınmasının yanı sıra, anayasanın yerinden yönetime ağırlık veren politikaları engelleyen hükümlerini ortadan kaldırmak amacıyla 1958 Fransız Anayasası’nın toplam on maddesi de değiştirilmiştir.
Fransa Anayasası’nın 72. maddesine göre, yerel yönetim yapısı komünler (belediyeler), iller (vilayetler) ve denizaşırı topraklardan oluşmaktadır. Bunlar dışında kurulacak yeni yönetim yapılanmaları kanunla oluşturulabilir. Bu yönetimler, yasanın belirttiği şartlara bağlı kalarak seçilen yerel meclisler tarafından kendilerini özgürce idare eder. Örneğin, Fransız yerel yönetimlerinde önemli bir yer tutan “bölgeler”, bu çerçevede daha sonradan yasa ile kurulmuştur. Fransa Anayasası’nın 74. maddesinin belirttiği üzere, Cumhuriyet’in denizaşırı toprakları Cumhuriyet’in çıkarları içinde ve kendi çıkarlarını gözetecek şekilde özel düzenlemelere tabi tutulabilir. Anayasa’nın 34. maddesine uygun olarak, yerel yönetim meclislerinin seçimine ilişkin yöntemler kanun yoluyla belirlenir. Kanun, aynı zamanda yerel yönetimler tarafından serbest idarenin temel prensiplerini de belirler. Fransız belediyeciliğinin kökenleri Roma İmparatorluğu’na kadar uzanmaktadır. Ancak günümüz belediyeleri 1789 tarihinde Fransız Devrimi ile ortaya çıkmıştır. Zaten 1982 reformlarıyla da yetki ve sorumlulukları genişletilmiştir.
Fransa’da en küçük yerel yönetim birimini kırsal ve kentsel alan fark etmeksizin belediyeler (komünler) oluşturmaktadır. Bu açıdan, Fransa’da daha çok kırsal alanlara özgü köy-kasaba gibi örgütlenme ve yönetim birimleri bulunmadığı için en alt kademe yönetim birimi olarak belediyeler kabul edilir. Fransa’da belediyeler anayasal kuruluşlardır. Fransa Anayasası’nın 72.maddesinde, il yerel yönetimi, bölge yönetimi ile beraber belediyeler sayılmıştır. Belediyeler, tek bir hukuki statüye tabidir. Fransa’da eşitlik prensibi gereğince büyüklüklerine bakılmaksızın belediyeler aynı kanun tarafından yönetilmektedir. Fransa’da belediye yönetimine hâkim olan teklik ve eşitlik anlayışı, günümüzde hala tartışılan bir mevzudur. Eşitliğin görünüşte kaldığı, coğrafi alan, sanayileşme, çalışma yaşamı gibi değişkenlerden dolayı belediyeler arasında aslında birçok farklılık bulunduğuna dikkat çekilmiştir. Fransa’da belediye sayısının çokluğu hizmetlerin görülmesinde büyük bir dağınıklığa yol açmakta, ayrıca küçük ve güçsüz belediyeler yöre halkının ihtiyaçlarını yeterince karşılayamama riski taşımaktadırlar. Bu riskin oluşturduğu yansımalar ise, Fransa’da belediyeler arası ittifakları güçlendirmiş ve bu ülkeye özgü olan belediyeler arası organizasyonlar (belediye birlikleri) yasa ile oluşturulmuş ve desteklenmişlerdir. Bu tür organizasyonlar uzun vadede Fransa’daki belediyelerin sayılarını azaltma, kısa vadede ise tek bir belediye tarafından gerçekleştirilmesi zor hizmetlerin birden fazla belediye tarafından dayanışma içerisinde yerine getirilmesini amaçlamaktadır. Fransa’da belediyeler yönetimsel açıdan seçimle göreve gelmiş iki organdan meydana gelmektedir. Belediye meclisi belediyenin karar organı, Belediye Başkanı ve Başkan Yardımcıları ise yürütmeyi oluşturmaktadır. Belediye meclisi ise Belediye Başkanı, Başkan vekilleri ve meclis üyelerinden oluşmaktadır. Belediye Başkanı belde yönetiminin başındaki kişi olarak, bütçeyi hazırlar ve sunar, harcamalar mali ve idari işleri yerine getirir ve meclisin verdiği yetkiyle belediyeyi temsil eder.
Fransa mahalli idareler sisteminin temel birimlerinden biri de ildir (Departman). İller siyasal merkeziyetçi yönetim geleneğinden gelen Fransız kamu yönetimi sisteminin hâlen önemli parçalarından biridir. İl, hem bir mahalli idare birimi, hem de merkezî yönetimin bir basamağını oluşturmaktadır. Kuruluşu 1871 tarihli yasaya dayanan il yerel yönetimi Fransa’nın en eski mahalli idare birimidir. İllerin (Departmanlar) yetkileri konut, aile, yaşlılık, çocuk ve ihtiyaç kategorilerine göre sosyal yardım ve hizmetlerin etrafında toplanmışlardır. Ayrıca iller sosyal yardımlarla zorda olan işletmelere de yardımda bulunabilmekteler. Hakeza, eğitim alanında kolej olarak adlandırılan orta öğretim kurumlarının bina yapımı, bakımı, inşası ve bu binalara araç gereç, teknik işçi ve hizmetlilerin temininden sorumludurlar. İllere ayrıca ulusal yollar ve avlanma amaçlı kullanılan limanların da yönetimi bırakılmıştır. Ayrıca ara birim olarak illerin varlığı ve gerekliliği sorgulansa da, süregelen reformlar bu kategoriyi zayıflatmak ya da etkinliğini azaltmak yerine sürekli güçlendirmektedir. 1982 yılında yapılan Fransız Yerel Yönetim Reformu ile birlikte iller İl Genel Meclisi içinden seçilen bir başkan tarafından yönetilir. Bu görev daha önce “prefect” adı verilen ve merkez tarafından atanan Valiler tarafından görülüyordu. Valiler halen merkez adına, Başbakanın temsilcisi konumundadır ve kaymakamlarla birlikte ağırlıklı olarak denetim hizmetlerinin yapılmasını sağlamaktadır.
Fransa’da bölge yönetimi, özellikle merkezi yönetimin ekonomi ve alan planlamalarını daha etkin yapabilmek ve bazı hizmetlerin daha bütüncül biçimde sunulmasını sağlamak amacıyla 1964’te çıkarılan bir kanunla kurulmuştur. Daha sonra 1972-1973 yıllarında reforma tabi olan bölge yönetimleri danışma organı olmaktan çıkarak bir kamu kurumu niteliği kazanmıştır. Güçlü bir siyasal merkeziyetçi yapıya sahip Fransa’da, bölge yönetimi anlayışına geçiş kolay olmamıştır. Bölge yönetimleri atanan bölge Valileri eli ile bölgenin ekonomik ve sosyal kalkınmasından sorumlu kurum haline getirilmiştir. İlk kurulduğu dönemlerde bölge yönetimi parlamentodaki milletvekilleri, bölgedeki illerden atanan belediye meclis üyeleri ve önemli belediye temsilcilerinden oluşmaktaydı. 1982 yapılanmasıyla oluşan bölge meclisi, iç işleyişine ilişkin düzenlemeyi yapmakta serbesttir. Ancak etkin denetimi ve meclis üyelerinin bilgiye ulaşım hakkını güvenceye almaya yönelik kurallara uymakla yükümlüdür. Bölge yerel yönetimleri, il yerel yönetimleri gibi, yürütme organının statü değişikliğinden faydalanmıştır. Yürütme organlığı sıfatı bölge meclis başkanına bırakılmıştır. Bölge meclis başkanı, bölge yerel yönetiminin yürütme organıdır, meclis kararlarını hazırlar ve uygular. Fransa’da ayrıca kendilerine münhasır (sui generis) kanunlarla kurulmuş özel statüye sahip yerel yönetimler de bulunmaktadır. Denizaşırı iller ve bölgeler ayrı tutulacak olursa, Fransız anakarasında özel statüye sahip yerel yönetimler ülkenin en büyük üç şehrini oluşturan Paris, Lyon ve Marsilya’dır. Özellikle Paris kenti sahip olduğu nüfus yoğunluğu ve başkent olması dolayısıyla yönetim biçimi açısından diğer iki büyük şehirden de ayrılmaktadır. Hakeza Paris kenti, il ve belediye kimliğini aynı toprak parçası üzerinde barındırmakta, her iki yerel yönetim türü Paris Konseyi olarak adlandırılan tek bir meclis tarafından yönetilmektedir.
Sonuç olarak; siyasal merkeziyetçi bir yapıya sahip olan Fransa, bölge yerel yönetimlerini kendine münhasır (sui generis) bir sistem ile kurarak önemli bir adım atmıştır. Bölge planlamasını kolaylaştıran ve bölgelerarası eşitsizlikleri azaltmayı amaçlayan bir yapılanma amaçlanmıştır. Mevcut yapılanma ile bölge halkının yerel sorunların tespiti ve çözümünde söz sahibi olması sağlanmıştır. 1980’li yıllardan itibaren süregelen reformlarla, Fransız yerel yönetim sistemi ciddi bir değişime uğradı. Anayasal ve yasal değişikliklerle meydana gelen yerel yönetimlerin günümüzdeki durumu önemli bir ilerlemeye işaret etmektedir ve sistemin dezavantajları olmasına rağmen artık kimse geriye doğru bir adım bile gitmeyi tasavvur dahi etmemektedir. Velev ki Fransız yerel yönetimleri incelendiğinde en çok göze çarpan aksaklık süregelen reformlar sonucu her alanda belirgin bir “karmaşıklığın” meydana gelmiş olmasıdır. Buna kavramsal çerçevede “Fransız usulü karmaşıklık” demek yerinde olur. Avrupa Birliği (AB) içinde en fazla belediye’ye sahip ülke konumunda ki Fransa, optimal belediye büyüklüğüne yönelik belediye birleştirme reformlarını gerçekleştirememiştir. Son dönemde hazırlanan yerel yönetimlere ilişkin reform projeleri belediyeleri de hedef almaktadır. Optimal ölçek sorununu çözmek üzere belediyelerin birleşmesine yönelik teşvik edici düzenlemeler yapılmakta ve belediyelerarası yeni işbirliği modelleri gündeme gelmektedir. Cümlelerimi ünlü Fransız (filozof) düşünür Montesquieu’ya ait şu sözleriyle tamamlamak isterim: “Her toplum, layık olduğu şekilde yönetilir”.
Güney Ferhat BATI
