TÜRKİYE-AVRUPA BİRLİĞİ GERİ KABUL ANTLAŞMASI

Giriş

Türkiye ile Avrupa Birliği arasında imzalanan geri kabul antlaşmasının daha iyi anlaşılabilmesi için şu sorular sormak gerekir:

• Geri kabul antlaşması nedir?
• Geri kabul antlaşması kimleri kapsar?
• Geri kabul antlaşmasının amacı nedir?

Her ne kadar geri kabul antlaşması yakın dönemde Avrupa Birliği ile imzalanan bir antlaşma ile gündeme gelse de, tarihimizde farklı geri kabul antlaşmalarının da imzalandığını unutmamak da fayda vardır. Geçmişte imzalanan geri kabul antlaşmalarını incelemek, konunun idraki açısından ayrıca önem arz etmektedir. Geri kabul antlaşmaları; düzensiz göçmenlerin, antlaşmada belirlenen usul ve esaslara göre bir akit devletten diğerine gönderilmesini sağlamak amacıyla yapılan antlaşmalardır.[1] Geri kabul antlaşması, yasadışı göçle mücadele etmek için bir araç olarak kullanılmaktadır. Geri kabul antlaşmalarının tanımına baktığımızda; göç, düzenli göç, düzensiz göç, yasal göç, yasadışı (illegal) göç, düzenli göçmen, düzensiz göçmen, yasal göçmen, yasadışı göçmen gibi bazı kavramlarla karşı karşıya kalıyoruz. Geri kabul antlaşmalarını daha iyi kavrayabilmek adına bu kavramlara değinmek gerekir.

Önemli Kavramlar

Öncelikle “göç” kavramını açıklayacak olursak; göç kavramının tanımı 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’nun 3. maddesinde şöyle yapılmıştır: “Yabancıların, yasal yollarla Türkiye’ye girişini, Türkiye’de kalışını ve Türkiye’den çıkışını ifade eden düzenli göç ile yabancıların yasadışı yollarla Türkiye’ye girişini, Türkiye’de kalışını, Türkiye’den çıkışını ve Türkiye’de izinsiz çalışmasını ifade eden düzensiz göçü ve uluslararası korumayı ifade etmektedir.” O halde, yabancılar ve uluslararası koruma kanuna göre, göç; düzenli göç, düzensiz göç ve uluslararası korumayı kapsamaktadır.[2] Göç, düzenli göç ve düzensiz göç olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Düzenli göç kavramı yerine yasal göç ve düzensiz göç kavramı yerine de yasadışı göç kavramı da sıklıkla kullanılmaktadır.[3]

Düzenli göç, bir ülkeye giriş çıkışların ve o ülkede ikametlerin yasalara uygun bir şekilde gerçekleştiğini ifade etmektedir. Yasalara uygun olarak düzenli göç yapan kişi, düzenli göçmen ya da yasal göçmen olarak adlandırılır. Düzensiz göçte ise yasalara uygun olmayan durumlar söz konusudur. Ülkeye girişleri, ikametleri, seyahatleri ve istihdamları yasal düzenlemelere aykırı olan kişiler düzensiz göçmenler olarak adlandırılır. Hatta düzensiz göçmenlerin durumunun yasaya aykırılığını vurgulamak için yasadışı göçmen kavramı da kullanılmaktadır. Pasaportu, pasaport yerine geçen belgesi ya da vizesi olmaksızın Türkiye’ye giren, sınır ihlalleri yapan, ikamet veya çalışma izni olmaksızın ya da söz konusu izinlerin süresi bittiği halde sürelerini uzatmaksızın Türkiye’de ikamet eden veya çalışan yabancılar ile uluslararası koruma talepleri reddedilen yabancılar, düzensiz göçmenleri oluşturmaktadır.[4]

Geri kabul antlaşmaları, düzenli göç kavramını değil, düzensiz göç kavramını kapsamaktadır.  Bu antlaşmalar, esas olarak düzensiz göçle mücadele etmek amacıyla yapılan antlaşmalardır. Geri kabul antlaşmalarıyla izlenen amaç, ülkeye yasadışı yollardan giren veya ikamet edenler ile yasal yollardan girip oturmakla beraber sonradan yasadışı hale gelen yabancıların ülkeden çıkarılmasıdır.[5] Antlaşmada bahsi geçen yabancıların ülkeden çıkarılarak geldikleri ülkeye geri gönderilmesi, geri kabul antlaşmasıyla gerçekleştirilen işbirliği sayesinde mümkün hale gelmektedir. Düzensiz göçle ya da diğer bir ifadeyle yasadışı göçle mücadele, yabancılar hukukunun bir fenomeni haline gelmiştir.[6] Özellikle Avrupa Birliği’nin dış sınırlarının olduğu ülkelerin yanı sıra, üye devletlere yönelik göçe kaynaklık eden veya transit rol oynayan ülkelerle yaptığı geri kabul antlaşmaları birçok sorunu ve tartışmayı da beraberinde getirmiştir. Bu sorun ve tartışmanın başında geri kabul antlaşmalarının insan hakları ve ilticaya ilişkin milletlerarası ilkelere uygun olup olmadığı gelmektedir.[7]

Geri Kabul Antlaşmalarının Amacı

Geri kabul antlaşmalarının temel amacı, ülkeye yasadışı yollardan giren veya ikamet edenler ile yasal yollardan girip oturmakla beraber sonradan yasadışı hale gelen yabancıların ülkeden çıkarılmasıdır. Geri kabul antlaşmaları düzensiz göçle mücadele etmek için yapılmaktadır. Düzensiz göç kavramının insan ticareti ve göçmen kaçakçılığıyla doğrudan ilgili olduğunu düşündüğümüzde, antlaşmanın aynı zamanda insan ticareti ve göçmen kaçakçılığıyla mücadele ettiğini söyleyebiliriz. Her ne kadar kamuoyu geri kabul antlaşmasını Avrupa Birliği ile imzalanan antlaşma ile duysa da, Türkiye, daha önce de çeşitli devletlerle geri kabul antlaşmaları imzalamıştır. Türkiye’nin daha önce geri kabul antlaşması yaptığı ülkeler şunlardır:

• Suriye
• Yunanistan
• Kırgızistan
• Romanya
• Pakistan
• Rusya
• Yemen
• Bosna Hersek
• Moldova
• Belarus (Beyaz Rusya)
• Vietnam

Türkiye, 2001 yılında Yunanistan, 2007 yılında Suriye, 2008 yılında Vietnam ve Ukrayna, 2009 yılında Kırgızistan Cumhuriyeti ve Romanya, 2011 yılında Rusya, 2014 yılında Belarus ve Moldova ile geri kabul antlaşmaları yapmıştır. Türkiye ile Avrupa Birliği arasında yapılan geri kabul antlaşması ise 2014 yılında Resmi Gazete‘de yayımlanmıştır. Türkiye ile Vietnam ve Kırgızistan Cumhuriyeti arasında yapılan geri kabul antlaşmaları uyarınca, taraf devletler sadece kendi vatandaşlarını kabul etmekle yükümlüdürler. Yunanistan, Suriye, Rusya, Ukrayna, Moldova, Romanya, Belarus (Beyaz Rusya) ve Avrupa Birliği ile yapılan geri kabul antlaşmalarının kapsamına ise, sadece taraf devletlerin vatandaşları değil, yasadışı göçmen durumundaki üçüncü ülke vatandaşları ve vatansızlar da dahildir.

Geri Kabul Antlaşmalarının Türleri

Dar Kapsamlı: Bu tarz antlaşmalar, akit devletler için kendi vatandaşlarını kabul etme yükümlülüğü öngörmektedir.

Geniş Kapsamlı: Geri kabul antlaşmalarının kapsamına üçüncü devlet vatandaşlarının ve vatansızların geri kabulü de dahil edilerek kapsamının genişletilmesi mümkündür. Nitekim bu tarz antlaşmalarda üçüncü devletlerin vatandaşları da dahildir.

Avrupa Birliği ile yapılan geri kabul antlaşmalarının kapsamı oldukça geniş tutulmuş ve antlaşmaya taraf olan devletlerin sadece kendi vatandaşları değil, vatansızlar da dahil üçüncü devlet vatandaşlarının geri kabulü düzenlenmiştir. Avrupa Birliği ile Türkiye arasında yapılan geri kabul antlaşması da düzensiz göçmen olan Türk vatandaşlarının, üçüncü ülke vatandaşlarının veya vatansızların geri kabulüne ve transit geçişine ilişkin şartları düzenlemektedir. Avrupa Birliği geri kabul antlaşması yapacağı ülkeleri belirlerken, düzensiz göçe kaynak teşkil eden veya Avrupa Birliği’ne düzensiz göçün akmasında rol oynayan ülkeleri seçmektedir.

Avrupa Birliği’nin geri kabul antlaşması imzaladığı ülkeleri 3 gruba ayırabiliriz:

Kaynak Ülkeler: Çin, Pakistan, Sri Lanka.

Transit Ülkeler: Hong Kong, Makao (Macau).

Karma Ülkeler: Rusya, Ukrayna, Türkiye, Arnavutluk, Cezayir, Fas.

Geri kabul antlaşmaları iki taraflı olabileceği gibi, tek taraflı da olabilir. Avrupa Birliği ile yapılan geri kabul antlaşmalarının bir özelliği de, tüzel kişiliğe sahip bir uluslararası kuruluşla yapılmalarıdır. Türkiye ile Avrupa Birliği arasında imzalanan geri kabul antlaşması üye devletlerle değil, Avrupa Birliği ile yani uluslararası bir kuruluşla yapılmıştır. Uygulama protokolleri ise üye devletlerle yapılacaktır. Türkiye ile Avrupa Birliği arasında imzalanan geri kabul antlaşması Danimarka ve İrlanda hariç diğer üye devletleri kapsamaktadır. Her bir devlette bulunan ve Türkiye üzerinden giden düzensiz göçmenin Türkiye tarafından geri kabul edilmesi için her üye devletle Türkiye arasında yapılan uygulama protokolü diğer üye devletler tarafından aynen kabul edilecektir.[8]

Geri kabul antlaşması ve uygulama protokolleri, uluslararası bir antlaşma olduğundan onay ve yürürlüğe girmesi açısından anayasamızın 90. maddesi hükmüne tabidir. Geri kabul antlaşmaları, kural olarak tarafların eşitliği ilkesine dayanmakta ve taraflara eşit yükümlülükler yüklemektedir. Ancak geri kabul antlaşmalarında bu antlaşmaların tarafların eşitliği ilkesine dayandığı belirtilse de, aslında bu antlaşmalar taraflara yüklediği yükümlülükler açısından eşitlik ilkesine uygun değildir. Zaten Avrupa Birliği ile geri kabul antlaşması yapan devletler de Birlik ile eşit yükümlülükler altına girmediklerini bilmektedirler. Ancak Avrupa Birliği’nin geri kabul antlaşması yapmak için hedef olarak belirlediği ülkeler üzerindeki ekonomik ve politik üstünlüğü, ilişkilerin iyi tutulması için geri kabul antlaşmalarının yapılmasında ikna edici rol oynamaktadır. Vize kolaylığı, vize serbestisi ve Avrupa pazarına öncelikli girme, Avrupa Birliği’nin başlıca teşvik yöntemlerindendir.[9]

Herşeyden önce, Avrupa Birliği ile geri kabul antlaşması yapan bir devlet, Birleşik Krallık, İrlanda ve Danimarka hariç diğer üye devletlere kendi ülkesi üzerinden giden bütün düzensiz göçmenleri geri kabul etme yükümlülüğü altına girmektedir. Zaten Avrupa Birliği ile geri kabul antlaşması yapan devletler ya göçe kaynaklık eden, ya da Avrupa Birliği’ne düzensiz göç akışında transit ülke konumunda bulunan ülkelerdir. Bu nedenle, söz konusu ülkelerin geri kabul antlaşmasına istinaden düzensiz göçmenleri Avrupa Birliği ülkelerine gönderebilecekleri bir durum oldukça nadir olarak ortaya çıkacaktır. İşte bu durumu dikkate alarak, Avrupa Birliği, geri kabul antlaşmalarını cazip kılmaya çalışmaktadır. Bu antlaşmaları cazip kılmak için de, vize kolaylığı ve vize serbestisi başta olmak üzere bazı avantajları sağlamayı taahhüt etmektedir. Ancak vize kolaylığını veya vize serbestisini hangi şartlarda tanıyacağına da tek taraflı olarak karar vermekte; bu konuda geri kabul antlaşmasına açık hükümler koymak yerine vize yol haritası kaleme alarak yol haritalarını geri kabul antlaşması yaptığı ülkelere empoze etmektedir.[10] Avrupa Birliği, özellikle Suriye’den göç yolu üzerinde bulunan Türkiye’den yasadışı göçle mücadele konusunda ciddi bir beklenti içerisindedir ve bu konuda Ankara ile işbirliği yapmak istemektedir. Türkiye ile Avrupa Birliği arasında geri kabul antlaşması yapılması fikri, Adalet ve İçişleri Bakanlıkları tarafından da gündeme getirilmiştir. Adalet ve İçişleri Bakanlıkları, 2002’de geri kabul antlaşması yapılması gereken ülkeler arasında Türkiye’yi işaret etmiştir.

Türkiye’nin Avrupa Birliği ile Geri Kabul Antlaşması Süreci:

• Kasım 2002’de, Konsey, Türkiye ile Geri Kabul Antlaşması konusunda müzakerelerin başlaması için Komisyon’a yetki vermiştir.
• Mart 2003’te Avrupa Birliği Geri Kabul Antlaşması taslağı Türkiye’ye gönderilmiştir.
• Mart 2004’te Türkiye Geri Kabul Antlaşması için müzakere yapabileceğini belirtmiştir.
• 27 Mayıs 2005’te Türkiye ile Avrupa Birliği arasında izinsiz ikamet eden kişilerin Geri Kabulüne İlişkin Antlaşma’nın görüşmelerine Brüksel’de başlanmıştır.
• 28 Mart 2006’da ikinci raunt görüşmeler başlamıştır.
• 30 Haziran 2006’da üçüncü raunt görüşmeler başlamıştır.
• 7-8 Aralık 2006’da dördüncü raunt görüşmeler başlamıştır.
• 19 Şubat 2010’da beşinci raunt görüşmeler başlamıştır.
• 19 Mart 2010’da altıncı raunt görüşmeler başlamıştır.
• 17 Mayıs 2010’da yedinci raunt görüşmeler başlamıştır.

Türkiye için Avrupa Birliği tarafından öngörülen yol haritasında vize serbestisi için aranılan şartlar 5 başlık altında toplanmıştır:

• Belgelerin Güvenilirliği,
• Göç Yönetimi,
• Kamu Düzeni ve Kamu Güvenliği,
• Temel Haklar,
• Düzensiz Göçmenlerin Geri Kabulü.

2014’ de Türkiye ile Avrupa Birliği arasında imzalan antlaşma Resmi Gazete‘de yayımlanmıştır. Geri kabul antlaşmaları, düzensiz göçle mücadele etmek için kullanılan birer araç olmakla birlikte, bu antlaşmaların insan hakları ihlallerine yol açması ve sığınma sistemine erişimi engellemesi başta olmak üzere bazı sorunları da beraberinde getirdikleri bir gerçektir. Geri kabul antlaşmalarında insan haklarına ve sığınmaya ilişkin temel antlaşmaların saklı tutulması dahi bu sorunları bertaraf etmesi yetersiz kalmaktadır. Üstelik geri kabul antlaşmaları uluslararası külfet paylaşımını da engellemekte; yükü, tamamen düzensiz göçe kaynaklık eden veya transit rol oynayan ülkelerin sırtına yüklemektedir. Düzensiz göçe çare olarak kullanılan geri kabul antlaşmaları, eşit durumda bulunan iki devlet arasında yapıldığında yük paylaşımının belirli ölçüde olsa bile gerçekleştiği söylenebilir. Ancak Avrupa Birliği ile yapılan geri kabul antlaşmalarında, Danimarka hariç, bütün üye devletlerin karşısında tek devlet yer almaktadır. Bu nedenle, Avrupa Birliği ile yapılan geri kabul antlaşmaları asimetriktir. Asimetrik nitelik taşıyan ve Avrupa Birliği ile yapılan geri kabul antlaşmaları açısından yük paylaşımı tamamen devre dışı kalmaktadır.[11]

Ankara Antlaşması, Katma Protokol ve Ortaklık Konseyi kararlarında, Türk vatandaşlarına Avrupa Birliği ülkelerinde ikamet ve çalışma hakkı veren hükümler bulunmaktadır. Avrupa Birliği, 1995 yılından başlayarak ortaklık ve işbirliği antlaşmalarına geri kabul klozları koymuştur. Ancak Ankara Antlaşması 1963 yılında yapıldığından, bu tarihte henüz geri kabul klozları mevut değildi. Dolayısıyla, Türkiye’nin, Ankara Antlaşması uyarınca, Avrupa Birliği ile geri kabul antlaşması yapma yükümlülüğü yoktur.[12] Anlaşılan şu ki;  geri kabul antlaşmasıyla Birlik tarafından vadedilen vize serbestisi hakkı Türkiye açısından zaten mevcuttur. Bununla beraber, düzensiz göç kontrolüne ilişkin bir hükme yer verilmemiştir. Buna rağmen, Türkiye’nin 2014 yılında böyle bir antlaşmaya taraf olması yeni bir tartışma konusu yaratmıştır.

                                                                                                                                                      Mehmet İMAL

KAYNAKÇA

• Nuray Ekşi (2015), Yabancılar ve Uluslararası Koruma Hukuku, Üçüncü Baskı, İstanbul: Beta Basım Yayın.
• Nuray Ekşi (2016), Türkiye Avrupa Birliği Geri Kabul Antlaşması, İstanbul: Beta Yayınları.

Dipnotlar

[1] Nuray Ekşi (2016), Türkiye Avrupa Birliği Geri Kabul Antlaşması, s. 3.

[2] A.g.e., s. 1.

[3] A.g.e., s. 1.

[4] Nuray Ekşi (2015), Yabancılar ve Uluslararası Koruma Hukuku, s. 1.

[5] Nuray Ekşi (2016), Türkiye Avrupa Birliği Geri Kabul Antlaşması, s. 4.

[6] A.g.e.

[7] A.g.e.

[8] A.g.e., s. 5.

[9] A.g.e., s. 20.

[10] A.g.e., s. 22.

[11] A.g.e., s. 133.

[12] A.g.e., s. 134.